Cinco años del RDL 16/2012: Un balance desde MDM en Canarias.

La publicación en el BOE del Real Decreto Ley 16/2012(1) (RDL), aprobado por el Consejo de Ministros el 20 de abril y su posterior entrada en vigor el uno de septiembre del mismo año, supuso un cambio de modelo en la sanidad pública, un retroceso en la tendencia hacia la universalidad del acceso a la misma y un duro golpe para los logros sociales en el ámbito de los derechos humanos en general y del derecho a la salud en concreto. Pero de forma inequívoca y dolorosa, marcó el inicio de una época todavía no acabada de sufrimiento evitable para una parte de la población española, las personas extranjeras en situación administrativa irregular, que hasta ese momento y desde el año 2000(2) accedían a la atención en salud normalizada, a condición de estar empadronadas en su municipio de residencia habitual.

Apoyándose en la adopción de medidas de austeridad frente a la situación de crisis económica, el RDL rompió el vínculo que existía desde la Ley General de Sanidad de 1986 entre el derecho a la asistencia sanitaria y la condición de ciudadano, para volver a basarla en la condición de asegurado. Esta vuelta al pasado resultó además contradictoria con el modo de financiación de la sanidad en España, que procede de impuestos directos e indirectos, y no tiene vinculación económica por tanto con las aportaciones a la seguridad social.

A partir del 1 de septiembre de 2012, al impacto de la crisis económica en la que estaba sumido el país y al incremento de las tasas de desempleo, que para la población extranjera implica además de la falta de trabajo, la pérdida sobrevenida del permiso de residencia, hubo que sumar la exclusión sanitaria instaurada por decreto a través de una reforma legislativa tramitada sin debate parlamentario ni diálogo social.

La reforma restringió la asistencia sanitaria para quien no pudiera demostrar la condición de asegurado, a las situaciones de embarazo y parto, a los menores y a las situaciones de urgencia. Posteriormente, se sumaron a estos supuestos de atención, la situación de solicitud de protección internacional y ser considerada víctima de trata en periodo de reflexión.

Es importante recordar que la atención en Urgencias de enfermedades evolucionadas o complicadas por falta de asistencia temprana resulta más costosa que la Atención Primaria con la promoción y prevención en salud que trae consigo, que la gran mayoría de las personas inmigrantes no hacían uso del sistema sanitario, que no diagnosticar a tiempo enfermedades infecciosas puede representar un riesgo para toda la población, y que España tiene suscritos compromisos internacionales que garantizan el derecho a la salud.

La consecuencia más inmediata que tuvo el RDL fue la retirada de la tarjeta sanitaria a más de 800.000 inmigrantes en situación administrativa irregular en España. En la Comunidad Autónoma Canaria, esto supuso que 48.000 personas que ya vivían en las islas perdieron el acceso a su equipo de Atención Primaria, a la realización de pruebas complementarias, intervenciones quirúrgicas pendientes, revisiones programadas con especialistas y a los medicamentos que les habían sido prescritos hasta el momento de la entrada en vigor de la ley. Para la práctica totalidad de estas personas significó además no poder solicitar informes sobre sus datos de salud por la imposibilidad del acceso a su historial, dado que dejaron de la noche a la mañana de figurar en el sistema informático del SCS.

En un intento de paliar en mayor o menor medida las consecuencias de la exclusión sanitaria ineficiente, injusta y arriesgada, al tiempo que se daba una respuesta a las críticas que desde organizaciones sociales, académicas y científicas se hizo al RDL, las comunidades autónomas debieron poner en práctica diferentes normativas que regulaban la atención sanitaria a la población inmigrante en situación administrativa irregular.

Desde la Consejería de Sanidad se trató en los primeros momentos tras la publicación del RDL de garantizar la asistencia en los supuestos contemplados en el mismo, a lo que se añadía la atención en enfermedades infecto contagiosas y en procesos abiertos con anterioridad a dicha reforma. Estos dos últimos supuestos de atención de ningún modo se producían de forma automática ni representaron la restauración inmediata de la asistencia: al contrario, muchas de las personas que estaban siendo tratadas por enfermedades crónicas, como diabetes, enfermedades cardiovasculares o psiquiátricas, debieron sufrir retrasos en su tratamiento, información errónea, faltas de comprensión, intentos de facturación y cambios en su equipo de Atención Primaria. Esta situación de incertidumbre y de rechazo las llevó en muchos casos a desistir en la búsqueda de una atención a la que no solo tenían derecho, sino que se les había reconocido de forma explícita por la Consejería, con el consiguiente deterioro de su salud. En cuanto a las personas afectas por una enfermedad infecciosa, baste decir que todavía hoy no hay una vía clara y única para proceder a su diagnóstico oportuno y a su adecuado tratamiento, al margen de la asistencia normalizada en Atención Primaria.

A partir de esta situación inicial, se publicó una primera Orden de la Consejería de Sanidad de 14 de diciembre de 2012(3), que regulaba la asistencia sanitaria para extranjeros en situación irregular sin recursos, debió pronto ser modificada al exigir unos trámites que se demostraron imposibles de realizar para la práctica totalidad de las personas beneficiarias. Esto llevó a la publicación de una segunda Orden(4) de 16 de agosto de 2013, que pretendía simplificar el procedimiento, sustituyendo la abundante documentación que originalmente se exigía por un informe de los profesionales de Trabajo Social.

De nuevo, ante el escaso número de tarjetas emitidas, lo que se traducía en limitación del acceso a la asistencia sanitaria pública, la Consejería de Sanidad emitió la Orden de 10 de diciembre de 2015(5), que modifica a la anterior y se encuentra vigente. En este caso, se simplificaron de nuevo los trámites exigidos, y se redujo el requisito de empadronamiento de un año a tres meses, ampliándose la cobertura de prestación farmacéutica.

La situación que se creó, al entrar primero en vigor el RDL 16/2012 y las tres sucesivas órdenes del Gobierno Canario posteriormente, incrementó y complicó de forma exponencial los trámites a fin de solicitar un derecho hasta entonces reconocido, y ocasionó confusión entre el personal administrativo y sanitario, hizo fluir información errónea, favoreció conductas arbitrarias y produjo desconcierto y una gran incertidumbre entre las personas usuarias, que vieron de pronto elevarse una barrera entre ellas y el sistema sanitario.

Aún hoy, tras cinco años del inicio de una reforma sanitaria puesta en marcha sin análisis económico previo y sin debate científico ni social, desde Médicos del Mundo seguimos constatando numerosas situaciones en las que el acceso a la asistencia sanitaria en la Comunidad de Canarias sigue sin ser efectivo, sea por desconocimiento del derecho por parte de sus titulares, dificultad para cumplir los requisitos, por situaciones no recogidas en la normativa o bien, por incumplimiento de la misma por parte de quienes tienen la responsabilidad de hacer que se cumpla.

En lo relativo a la información errónea o incompleta que en ocasiones se sigue proporcionando en Centros sanitarios de las islas, es particularmente asombroso tanto como inadmisible que se sigan dando casos de negativa de atención en los supuestos en que el RDL garantiza la asistencia, que se soliciten trámites y requisitos que la normativa canaria actual no requiere, e incluso que se siga haciendo firmar compromisos de pago a las personas atendidas por una urgencia.

Cinco años después de la entrada en vigor de esta reforma sanitaria ineficiente, injusta e innecesaria, las personas voluntarias y técnicas de Médicos del Mundo Canarias consideramos un deber moral mirar hacia atrás y mantener visible todo el sufrimiento evitable que el RDL 16/2012, pero también los sucesivos intentos de mitigar sus efectos por parte del Gobierno Canario, han producido en un grupo de población al que hemos informado, asesorado, acompañado y atendido durante este tiempo.

La exclusión sanitaria no solo tiene consecuencias en términos de salud física y psíquica, sino que representa en sí misma un obstáculo a la integración social. De forma que estas normativas no solo han perjudicado y siguen haciéndolo a las personas extranjeras en situación administrativa irregular, sino que nos han alejado a todas y todos del modelo de sociedad al que tendíamos y del que no debimos separarnos.

Hemos trabajado y seguiremos haciéndolo por la derogación del Real Decreto Ley 16/2012 y por el cumplimiento de la normativa que en Canarias se ha debido de poner en marcha para mitigar sus efectos. Y seguiremos estando al lado de quienes sufren las consecuencias de las normas, y de quienes siguen sin estar reconocidos en las mismas, para acompañarles en la recuperación de su derecho a la salud, al tiempo que tendemos la mano a quienes tienen la responsabilidad de garantizar la salud de toda la población para apoyarles en el adecuado desempeño de su labor. Sólo en el respeto de los derechos de todas y todos podremos reconocernos como una sociedad realmente sana.

Equipo voluntario y técnico de Médicos del Mundo Canarias. Uno de septiembre de 2017.

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1 Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones. BOE martes 24 de abril de 2012. 

2 Artículo 12 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.

3 Orden de la Consejera de Sanidad de 14 de diciembre de 2012, que regula la puesta en marcha de las actuaciones en materia de promoción de la salud, la prevención de la enfermedad y la prestación de asistencia sanitaria, dirigidas a personas extranjeras no autorizadas ni registradas como residentes en territorio español, que carecen de recursos económicos suficientes 

4 Orden de 16 de agosto de 2013 (BOC nº 173, de 9 de septiembre de 2013), por la que se acuerda la puesta en marcha de las actuaciones en materia de promoción de la salud, la prevención de la enfermedad y la prestación de asistencia sanitaria para ciudadanos extranjeros sin recursos. 

5 Orden de 10 de diciembre de 2015, por la que se modifican las actuaciones en materia de promoción de la salud, prevención de la enfermedad y la prestación de asistencia sanitaria para personas extranjeras sin recursos.